מחוסרי אזרחות בישראל

"My question to you tonight is
what is your mind's immigration policy?
Do you detain foreign thoughts 
that may have entered your mind illegally 
against the wishes of your parents, pastors, teachers, leaders, or perhaps simply against the security 
of your own comfort?

Are there other thoughts 
that you have perhaps allowed to go unchecked, unquestioned because they seem aligned 
with your so-called identity?

Are you certain that you are not a victim 
of identity fraud?"

(Saul Williams, Beliefs are the Police of the Mind)

 

תינוק בא לעולם ונרשם כמעט מיד במרשם האוכלוסין של המדינה בה נולד ו/או של מדינת הוריו. בישראל תינוקות שנולדים לאזרחים עושים את פעולתם הבירוקרטית הראשונה בחייהם עוד בבית החולים – הם מקבלים, באופן אוטומטי, את מספר תעודת הזהות שלהם והופכים להיות אזרחי מדינה קטנטנים. מה עלול להשתבש עד כדי כך שתינוק ברבות השנים יאבד את אזרחותו ואתה את זכויותיו הבסיסיות? ומה קורה כאשר תינוק לא מקבל מעמד במדינה בה נולד או במדינה ממנה מגיעים הוריו?

התשובות קשורות קשר הדוק לרעיון מדינת הלאום, שעליה מבוסס מושג האזרחות כפי שהוא מוכר לנו בעת המודרנית. אנחנו מקבלים כמובן מאליו את מעמדנו, אותו מספר שמזהה אותנו ומקנה לנו זכויות, אך הבירוקרטיה שעליה אנו נשענים מושפעת במידה רבה ממאבקי הכוח הפוליטיים הרוחשים תחתיה. ברית המועצות ויוגוסלביה התפרקו, ומאות אלפי אנשים שנרשמו עם לידתם כאזרחיהן, מצאו עצמם ללא אזרחות; קוריאנים שנותרו ביפן לאחר שהאחרונה איבדה את שליטתה על קוריאה נותרו חסרי אזרחות, אך קיבלו אשרת שהיה, והחל משנת 2010 אינם רשאים להיכנס לדרום קוראיה;  לאחר קום המדינה ובשל בעיות ברישום בתקופת המנדט הבריטי המדינה לא הסדירה את המעמד האזרחי של חלק מהתושבים הבדואים בנגב, והם נותרו חסרי אזרחות; ואלו רק דוגמאות אחדות. על פי הערכת האו"ם, כעשרה מיליון איש ואישה מוגדרים כיום כחסרי אזרחות. הרגישות התזזיתית בין הסדר המדומיין שבבירוקרטיה המדינית והאנדרלמוסיה שבמאבקי הכוח הפוליטיים בעידן של הגירה מתמדת, יוצרת מצבים קיצוניים שמוכרים היטב לעוסקות במלאכת ההתמודדות המפרכת עם ענייני הגירה ומעמד בישראל, ובכלל.

ישראל הצטרפה לאמנה בדבר מעמדם של חסרי האזרחות משנת 1954(Convention Relating to the Status of Stateless Persons) וחתמה על האמנה לצמצום מחוסרי האזרחות משנת 1961 ((Convention relation to the Reduction of Statelessness אך לא אשררה אותה. האמנות קובעות כי המדינות החברות בהן יתייחסו אל מחוסרי האזרחות ללא משוא פנים, יאפשרו להם לעבוד בתנאים נאותים, יעניקו להם את הזכויות לחינוך ולביטחון סוציאלי. האמנה בדבר מעמדם של חסרי האזרחות אף ממליצה כי המדינה תקל על כניסתם לחברה ותחיש את הליכי התאזרחותם.  בפועל, הטיפול של הרשויות הישראליות במחוסרי האזרחות - לוקה בחסר, בלשון המעטה. לא רק שישראל אינה מטפלת כראוי במחוסרי האזרחות, ואינה פועלת לצמצום התופעה, במובנים רבים היא אף תורמת להיווצרותה, כפי שיתואר עתה.

עד לשנת 2007, לא היתה קיימת דרך מוסדרת לטיפול במחוסרי אזרחות בישראל. לאחר מאבק ממושך של האגודה לזכויות האזרח וגרירת רגליים ארוכת שנים של משרד הפנים, בשנת 2007 פורסם נוהל, אשר קבע כי רק מי שמצוי במעצר, רשאי להגיש בקשה להסדרת מעמד באמצעותו. לאחר שהנוהל נפסל במסגרת דיונים בבית המשפט, רשות האוכלוסין וההגירה התעכבה במשך שש שנים ורק ב-2012 פרסמה "נוהל לטיפול במי שטוען כי הוא מחוסר אזרחות". ואולם, התוויית הטיפול במחוסרי אזרחות המשתקפת מנוהל זה בעייתית ביותר וחסרה, משתי סיבות מרכזיות:

ראשית, הנוהל מתייחס רק למי שנכנסו לישראל "דרך מעבר גבול בינלאומי". בקביעה זו, הנוהל מדיר אוכלוסיות רבות: תושבים בדואים שנולדו בישראל אך מעמדם או מעמד הוריהם לא הוסדר עוד מימי המנדט הבריטי, ונותרו חסרי אזרחות; ילדים של תושבי או אזרחי המדינה שלא נרשמו מטעמים שונים; מי שנכנסו לישראל ממעברי גבול שאינם מוסדרים, כגון מבקשי המקלט שנכנסו דרך מצריים; פלסטינים, כהגדרתם בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), דהיינו מי שנרשם בשטחים או אפילו מי שחי בשטחים מספר שנים מבלי להירשם במרשם. למעשה, הנוהל "תפור" רק עבור מי שהיו בעבר בעלי אזרחות כלשהי, כלומר: כאשר יש סיכוי כלשהו שניתן יהא לגרשם. החלוקה המלאכותית הזו בתוך אוכלוסיית חסרי האזרחות בעייתית ביותר מפרספקטיבה של המשפט הבינלאומי, וממקרא סוגי האוכלוסיות המודרות, אפשר בקלות לזהות את תכליתה הפוליטית-דמוגרפית.

שנית, ספק אם הטיפול במחוסרי האזרחות שהנוהל חל עליהם עומד בדרישות האמנות הבינלאומיות שישראל חתומה עליהן. הנוהל קובע שלאחר שהגישה חסרת אזרחות את בקשתה בצירוף מסמכים רבים (בהנחה שהם מצויים בידיה), היא תיאלץ להמתין לכל הפחות שנה עד שתוכל לקבל אשרה שתאפשר לה לשהות בישראל באופן חוקי. עוד קבוע בנוהל, כי אשרה זו, אשרת ישיבה ועבודה מסוג ב/1,  תינתן אך ורק לפי שיקול דעת מנהלת תחום אשרות וזרים במטה רשות האוכלוסין. אם הואילה אותה פקידה בכירה להעניק לפונה אשרה, קובע הנוהל כי על הפונה לפנות במשך עשר שנים נוספות מדי שנה בכדי לחדש את האשרה, שלא מעניקה לה זכויות סוציאליות כלל.

רק לאחר אחת עשרה שנים ממועד הגשת הבקשה, מחוסרת האזרחות תהיה רשאית להגיש בקשה לתושבות ארעית (אשר מעניקה זכויות סוציאליות) מטעמים הומניטאריים, שתאושר (או לא תאושר) לפי שיקול דעתו של מנכ"ל רשות האוכלוסין. וגם אז – יימשכו המאמצים של הרשויות לאתר מקום אליו ניתן לגרשה. הנוהל אינו קובע כל אופק להסדרת המעמד הקבוע של מחוסרת האזרחות, ובכך תורם להמשך חוסר היציבות שלה בעולם.  

אין ספק שהמדינה רשאית וצריכה לבחון את עניינו הנקודתי והמורכב של כל מחוסר אזרחות בטרם תעניק לו מעמד קבוע, אך הותרת מחוסרי האזרחות במשך אחת עשרה שנים לפחות ללא כל זכויות סוציאליות וללא כל מתווה להסדרת מעמד הוא הסדר קמצני ונעדר הומאניות, שאינו עולה בקנה אחד עם ההתחייבויות של המדינה באמנות עליהן היא חתומה.

המקרה של ר', אשר מטופל ע"י עו"ד טל חסין, מנהלת מחלקת פניות הציבור באגודה לזכויות האזרח מדגים את הדרך הקפקאית לטיפול במחוסרי אזרחות בישראל. ר', בן 35, נולד ב-1980 בארמניה, אז חלק מברית המועצות. בגיל 4, לאחר שחי מינקות ללא אב, הועבר לבית יתומים ומאז לא פגש את אמו. כשהיה בן 12, הגיעו לבית היתומים נציגים של הפטריארכיה הארמנית מירושלים, והוא נלקח ללמוד בסמינר תיאולוגי בירושלים. ר' שהיה תלמיד מצטיין, הרגיש שרמת הלימודים נמוכה עבורו והוא ביקש לחזור לארמניה, אך שוכנע ע"י המורים והחברים להישאר בירושלים. לאחר ששנים חש שלא במקומו, החליט לברוח, ולהתחיל בחיים חדשים. כשעזב את הסמינר התברר, שהפטריארכיה שדאגה לחידוש אשרותיו במשרד הפנים, לא טרחה להחליף את דרכונו הסובייטי בדרכון ארמני. מכיוון שברית המועצות התפרקה והעניין לא סודר בזמן - הוא נותר חסר אזרחות.

ר' ניסה להסדיר את מעמדו בדרכים שונות במשך השנים בישראל, ועניינו אף הגיע לבית המשפט העליון, אך המדינה לא הסכימה להסדיר את מעמדו. לבסוף במאי 2014 הוגשה בקשתו לפי נוהל מחוסרי אזרחות. ר' הגיש לרשות האוכלוסין מסמכים, אשר השיג בעמל רב, שמעידים באופן מובהק על כך שהוא אינו מופיע במרשם האוכלוסין בארמניה. חרף זאת, ובחלוף קרוב לשנה וחצי ממועד הגשת הבקשה – עד לעצם היום הזה לא קיבל אף את אשרת הב/1 הראשונית לפי הנוהל. גבר בן 35, שגדל מגיל 12 בישראל ללא הורים, מחונן ששולט בארבע שפות, תקוע. והמדינה, אשר התחייבה לקהילה הבינלאומית לדאוג לו ושכמותו – נוהגת בו כבטפיל.

דוגמה נוספת לבעייתיות בהתייחסות המדינה למחוסרי אזרחות נוגעת לתושבי ירושלים המזרחית והגולן ומעמדם המיוחד. כידוע, לאחר שכבשה ישראל את ירושלים המזרחית (ואת הגולן), העניקה לתושביה רישיון לישיבת קבע לפי חוק הכניסה לישראל (למרות שברור, שהם כלל לא נכנסו לישראל, אלא ישראל נכנסה אליהם). 18 שנים לאחר המלחמה, הוספה תקנה לתקנות הכניסה לישראל, אשר קובעת כי חזקה על אדם ש"פקע" רישיונו הקבוע אם שהה מחוץ לישראל מעל לשבע שנים. סעיף זה עיוור לשאלה האם אותו אדם קיבל מעמד קבע או אזרחות בארץ אחרת. לאורך השנים משרד הפנים נקט בפרשנות מרחיבה של החזקות הקבועות בתקנות, ובמדיניות נוקשה כלפי תושבי ירושלים המזרחית אשר התגוררו מעל לשבע שנים מחוץ לישראל. מדיניות זו, אשר ניתן לקרוא עליה בהרחבה כאן, יוצרת סיטואציות אנושיות קיצוניות ביותר.

כך למשל קרה לתמאם זובידי ובתה קנזאשסיפורן הובא בעיתון "הארץ" לפני שנה, ועניינן עדיין בטיפול משפטי מול הרשות. תמאם וקנזא הצטרפו לאב המשפחה, שאינו תושב ירושלים, ללימודי דוקטורט בקנדה. הן חידשו מדי שנה את מסמכי הנסיעה הישראליים שלהן בקונסוליה הישראלית וקיבלו אשרות זמניות מקנדה כנלוות לסטודנט. בשנת 2014, שבע שנים אל תוך לימודי האב, כאשר ניגשו לקונסוליה לחדש את מסמכי הנסיעה, גילו שישנה בעיה. רק לאחר שפנו לטיפולה של עו"ד עדי לוסטיגמן שביררה את הנושא, מסר משרד הפנים כי הוא רואה בהן כמי שמעמדן "פקע". כך, הן נותרו חסרות מעמד בישראל וגם בקנדה, אשר מסרבת להעניק להן אשרה כל עוד אין ברשותן מסמך נסיעה בתוקף.  עד לעצם היום הזה הן חיות בקנדה ללא אשרה, ללא ביטוח רפואי, ללא אפשרות לעבוד כדין, תחת איומי שיבושי לימודי הבת בבית הספר. מדינת ישראל מתנערת מתמאם ובתה, אך ורק משום שלפרשנותה, היא רשאית להפקיע את מעמדן, וממשיכה להגן על עמדה זו בערכאות. בכך מדינת ישראל פועלת בניגוד מוחלט להתחייבויותיה הבינלאומיות, בעוד תמאם וקנזא נותרות ללא כל מעמד בעולם.

יש להודות על האמת – מדינת ישראל לא היתה מטפלת בנושא מחוסרי האזרחות אילולי הוגשו שלוש עתירות בנושא, בדומה לעניינים רבים אחרים שקשורים במעמד והגירה בישראל. מדינת הלאום היהודי נמנעת מלעסוק בתחומים אלה באופן אקטיבי, אלא למטרות צמצום (חוק האזרחות והכניסה לישראל לפלסטינים, הוראת השעה בחוק ההסתננות למבקשי מקלט). המקרה הקיצוני של מחוסרי האזרחות מדגים את הצורך של מדינת ישראל במדיניות הגירה סדורה ואנושית שהולמת את המחויבויות הבינלאומיות שנטלה על עצמה. זה אמנם הפך לקלישאה, אך בגלים הנוכחיים של פליטות מאפריקה והמזרח התיכון, מדינת ישראל חייבת לזכור את ההיסטוריה שהובילה להקמתה.

 

מאת: מיטל רוסו, מתמחה באגודה לזכויות האזרח בישראל.