ביטוחי עובדים זרים – ביטוח לבריאים בלבד?

ג', אישה כבת שישים, עובדת בישראל מזה אחת-עשרה שנים בסיעוד. ג' חולה בסרטן השד ונמצאת בעיצומם של טיפולים כימותרפיים. היא עומדת מול רופאה ומתעקשת בכל תוקף, כי למרות מצבה ועל אף הטיפולים הקשים שאותם היא עוברת כרגע, כוחה עדיין במותניה ומחלתה אינה פוגעת כהוא-זה בכושר העבודה שלה. ג' יודעת כי רק אם תצליח לשכנע את הרופא לקבוע כי מחלתה לא תחבל ביכולתה להמשיך לבצע את כל המטלות הכרוכות בעבודת הסיעוד, היא תהיה זכאית להמשיך לקבל כיסוי ביטוחי עבור הטיפולים הרפואיים להם היא זקוקה. במידה ויקבע לה הרופא "אובדן כושר עבודה" ולו ליום אחד מעל ל-90 יום, תאבד ג' את הביטוח שלה, והטיפול הרפואי שדרוש לה יופסק באמצע. בעקבות זאת תאבד ג' גם את רישיון העבודה שלה, והיא תוחזר לארץ מוצאה.

האבסורד שטמון בסיפורה של ג', ולפיו כדי להמשיך לקבל את הטיפול רפואי שלו היא זקוקה עליה להתכחש להשפעות של מחלתה הקשה על יכולת העבודה שלה, ממחיש את אחד העיוותים המהותיים שבבסיסו של מערך הביטוחים למהגרי עבודה בישראל: ביטוח שמקנה למהגר העבודה כיסוי על טיפולים רפואיים – כל עוד אינו חולה מדי בכדי לעבוד. להלן נסקור רק כמה מהבעיות שכרוכות בביטוח הבריאות למהגרי העבודה בישראל, כדי להבהיר מדוע רבים מהמבוטחות ומהמבוטחים במסגרתו מנועים, הלכה למעשה, מלקבל שירותים רפואיים. מהסקירה יעלה גם יחסה של המדינה אל מהגרי העבודה המגיעים לישראל, כאל מי שכל הווייתם כבני אדם מצטמצמת לפונקציה שלשמה הם הגיעו לכאן, דהיינו תפקודם כעובדים.

 

חוק עובדים זרים וצו עובדים זרים

כבר ב-1991, עם הגלים הראשונים של הגעת מהגרי העבודה לישראל, קבע המחוקק בחוק ייעודי, חוק עובדים זרים, שכל מהגר ומהגרת עבודה יבוטחו בביטוח בריאות במשך שהותם בארץ. עניין זה קיבל יתר פירוט בצו עובדים זרים מ-2001, שעליו חתום שר הבריאות. לפי הצו, על המעסיק לרכוש עבור העובד (ובהשתתפותו) פוליסת ביטוח עובד זר באחת מחברות הביטוח הפרטיות. חברת הביטוח מחויבת להתקשר עם אחת מקופות החולים בארץ, ולספק באמצעותה למהגר העבודה סל שירותים הקבוע בחוק.

על פניו מדובר בתקנה מיטיבה, שתפקידה לוודא שאף מהגר עבודה לא יוותר בתקופת שהותו בארץ ללא נגישות לטיפולים רפואיים. ואכן, ראוי להדגיש כי כל ביטוח בריאות – מצומצם ככל שיהא – עדיף על היעדר ביטוח כלל. ואולם עיון בצו עובדים זרים, ויתר על כן – מבט על הנעשה בשטח, חושף שלל קשיים – חלקם בירוקרטיים וחלקם מהותיים – שמוערמים על מהגרי ומהגרות העבודה בדרכם לקבלת הטיפול הרפואי הנכסף.

 

כשלים בירוקרטים, השלכות בריאותיות

ראשית, כבר בעצם העובדה שביטוח עובד זר נעשה באמצעות חברת ביטוח פרטית יש טעם לפגם. חברות הביטוח הן עסקים לכל דבר ועניין, וסביר להניח שבשעת הצורך שיקולים כלכליים יגברו על שיקולי טובתו של מהגר העבודה. בהמשך לכך, העובדה שהביטוח נעשה באמצעות המעסיק מובילה לכך שלמעשה, התחרות בין חברות הביטוח השונות אינה מכוונת לשיפור ולהרחבת השירות עבור מהגר העבודה, אלא לשם הוזלתו עבור המעסיק.

נוסף על כך, כאשר המעסיק הוא בעליה של פוליסת הביטוח, הרי שבידיו האפשרות לבחור את הפוליסה, להעביר את העובד מחברה מבטחת אחת לאחרת כרצונו, ואף להפסיק את ביטוח הבריאות בכל עת. ואכן, מעסיקים רבים נוטים להחליף ולשנות את פוליסת הביטוח של העובד מתוך שיקול כלכלי גרידא וללא התחשבות בדעתו ובטובתו של העובד. המעבר בין הביטוחים מוביל פעמים רבות לפגיעה ברצף הביטוחי ולאובדן מוחלט של זכויות העובד, מה שמותיר אלפי מהגרי עבודה מדי שנה ללא זכאות לכיסוי ביטוחי כלל.

זאת ועוד, מאחר והפוליסה נמצאת ברשותו של המעסיק, העובדים גם לא תמיד מיודעים בזמן לגבי שינויים שנעשו בה, והיעדר המידע גורר לעיתים קרובות קשיים בקבלת טיפול רפואי. כך לדוגמא, בסוף דצמבר 2014 העבירה חברת הביטוח "מנורה" את כל המבוטחים הזרים שלה מקופת חולים כללית אל קופת חולים לאומית. חברת "מנורה" דאגה לעדכן את כל מבוטחיה לגבי המעבר. ואולם מכיוון שבאופן רשמי מבוטחיה הם המעסיקים ולא מהגרי העבודה עצמם, אלה האחרונים לא קיבלו כל הודעה על השינוי (אלא אם מעסיקיהם טרחו ליידע אותם). כך אירע למשל לד', שנמצאת בחודש השישי להריונה ושנזקקה למעקב היריון ובדיקות דם. כשד' הגיעה לסניף קופת החולים שלה היא גילתה לתדהמתה שהתור שנקבע לה מבעוד מועד בוטל, משום שאינה מבוטחת יותר דרך קופת חולים כללית. ד' לא הייתה מודעת לשינוי שנערך בפוליסה שלה, ולעובדה שהיא יכולה כעת לקבל טיפול בסניף של קופת חולים לאומית, שכן כל שנאמר לה בקופת חולים כללית הוא שאינה מבוטחת יותר דרכם.

 

קושי בירוקרטי נוסף שעלולות להיות לו השלכות רפואיות נוגע לאובדן ההיסטוריה הרפואית של המבוטחים עם המעבר למעסיק חדש. כאשר עובד מסיים את עבודתו ועובר למעסיק אחר, על פי רוב  נפתחת לו פוליסה חדשה לגמרי, תחת מספר עובד חדש לגמרי. במקרה כזה, גם אם הוא ממשיך לקבל את השירותים הרפואיים באותה קופת חולים ואף באותו סניף בו נהג לבקר עד כה, הרי מבחינת קופת החולים מדובר בישות אחרת, נעדרת כל קשר לאדם שהיה מבוטח קודם לכן. כך קורה לא פעם, שרופאת משפחה שמקבלת לבדיקה מטופלת שהיא מכירה היטב מביקוריה הקודמים, מגלה לתדהמתה שהתיק הרפואי שלה אינו מכיל את הרישומים שביצעה בעצמה בפגישותיה הקודמות עימה. מיותר לציין כי לאובדן ההיסטוריה הרפואית עלולות להיות השלכות משמעותיות על טיב הטיפול שיקבל העובד כשהוא פונה לקופת החולים.

פתרון אפשרי לחלק מהחוליים הללו כרוך בהעברת ביטוחי הבריאות של מהגרי העבודה לידי קופות החולים, כך שהן תבטחנה את מהגרי העבודה במישרין. עם ביטולו של הגורם המתווך בדמותן של חברות הביטוח הפרטיות, לא רק שחלק מהעלויות (הן למעסיקים והן לעובדים) תצטמצמנה, אלא שהמעבר יכול גם לצמצם את פערי הידע – והכוח – שמונחים בבסיס מערך ביטוחי עובד זר, ושמנביעים חלק מהבעיות שנסקרו לעיל.

 

בעיות מהותיות

עד כה סקרנו בעיקר קשיים בירוקרטיים, שעלולים להקשות על הנגישות לטיפול רפואי. כעת נעבור לבחון שתיים מהבעיות העמוקות שנוגעות לביטוחים של מהגרי עבודה, ואשר מגלמות את העיוות שמונח בבסיסו של צו עובדים זרים. כפי שנראה, הגם שפתרונן של בעיות אלה מחייב שינוי בתפיסת המדינה את מהגרי ומהגרות העבודה, הוא אינו מחייב שינוי בחקיקה הקיימת.

במקרים רבים, כשחברת הביטוח נתבעת לשלם עבור טיפולים להם נדרש העובד, היא מתנערת בתואנות ובתירוצים שונים. אחת מהעילות העיקריות שמשמשות את חברות הביטוח היא הפניה לסעיף 4 (א) (2) בצו עובדים זרים, שמחריג מהביטוח טיפולים שנדרשים עבור "מצב רפואי קודם", כאשר הכוונה היא למצב רפואי שקודם למועד הראשון שבו הסדיר בעבורו מעביד כלשהו בישראל ביטוח רפואי. ברי כי לחברת הביטוח יש אינטרס מובהק להתייחס למצבו הרפואי הנוכחי של העובד כ"מצב רפואי קודם", שהרי כך היא תיאלץ לשלם פחות על טיפולים רפואיים.

על מנת לקבוע מצב רפואי קודם, חברות הביטוח נוטות לעשות שימוש בהצהרת הבריאות שממלא העובד טרם כניסתו לארץ, ולטעון כי העובד שיקר או העלים מידע רלוונטי ומכאן שאין עליהן חובה לממן את הטיפול. כך למשל במקרה של ד', עובד סיעוד מהקווקז: לאחר שנתיים בישראל נתגלה אצלו גידול בבלוטת הערמונית, והוא נזקק לניתוח. חברת הביטוח סירבה לכסות את הפרוצדורה בטענה שבשיחה עם רופאו העובד "הודה" שהבעיה החלה לפני הגעתו לארץ; זאת בשעה שלמעשה כל שציין העובד בפני רופאו היה מקרה מבודד שבו חווה כאב, שמעולם לא נבדק על ידי רופא, ושאין שום דרך לקבוע אם המקרה ההוא אכן קשור במישרין למצבו הנוכחי. 

לעיתים חברות הביטוח מתייחסות למצבים שהתפתחו בזמן שהותו של העובד בישראל, אך בטרם כניסת פוליסת הביטוח הנוכחית לתוקף, כאילו מדובר במצב רפואי קודם שאינו בתחום אחריותן. זאת למרות שעל פי צו עובדים זרים, מהגר עבודה זכאי לכיסוי רפואי למחלות שהחלו לאחר כניסתה לתוקף של הפוליסה הראשונה שבה בוטח עם הגיעו לישראל, גם אם זו אינה הפוליסה הנוכחית שלו. כך למשל במקרה של פ', עובדת סיעוד מסרילנקה שעבדה מעל לשלוש שנים בארץ כאשר אובחנה כסובלת מסרטן העור. חברת הביטוח סירבה לכסות את הטיפולים להם נזקקה פ' בטענה כי המחלה החלה טרם תקופת הביטוח, ומכאן שמדובר ב"מצב רפואי קודם"; החברה התעלמה מהעובדה שבמהלך שהותה בארץ נאלצה פ' להחליף מעסיק, ועימו גם פוליסת ביטוח, לאחר פטירת מעסיקה הראשון.

סעיף נוסף בצו עובדים זרים שמחזיר אותנו לסיפורה של ג' שהוצג בראשית הדברים, הוא סוגיית אובדן כושר עבודה. לפי סעיף 4 (א) (3) צו עובדים זרים, קביעה של רופא תעסוקתי כי מהגר העבודה לא יהיה כשיר לבצע את העבודה שלשמה הגיע לישראל למשך שלושה חודשים ממועד הבדיקה הרפואית, מאפשרת לחברה המבטחת להפסיק את הביטוח, ומחובתה רק לספק לעובד שירותי רפואה בסיסיים "לשם ייצוב מצבו הרפואי" עד להוצאתו מישראל. לנוכח העובדה שייצוב מצבו של העובד והעברתו לארץ המוצא זול בהרבה מהמשך כיסוי הוצאותיו הרפואיות בארץ, אין זה מפתיע לגלות שלרופאים התעסוקתיים המועסקים בחברות הביטוח יש נטייה לקבוע כמה שיותר "אובדן כושר עבודה". קביעות אלו מתגלות פעמים רבות כמוגזמות כאשר העובד מבקש לנצל את זכותו לערעור ופונה לחוות דעת נוספת.

מעבר לבירוקרטיה הכרוכה בהגשת ערעור שכזה, ומעבר לעובדה שבעטיו של סעיף זה נוהגים עובדים רבים לחיות בפחד, להסתיר את מצבם ולא לבקש טיפול כדי שלא יקבע להם אובדן כושר עבודה, ראוי לתת את הדעת לתפיסה המטרידה העומדת בבסיסו של סעיף זה: על פיה, זכותו של עובד לקבל טיפול נשמרת לו רק בזמן שהוא כשיר לעבודה. תפיסה זו משקפת אולי יותר מכל את ראייתם של העובדים הזרים אך ככלי שרת, אשר מרגע שעלולה להיפגע יצרנותם הם מושלכים החוצה, ללא אפשרות לקבל טיפול והגנה.

 

תיקון המעוות

בחוקקה את חוק עובדים זרים הכירה המדינה באחריותה להבטיח את נגישותם של מהגרי ומהגרות העבודה לשירותי בריאות. אולם העיוותים שנבחנו לעיל מצביעים על הבעיות הקיימות בחוק זה, ועל כך שנדרשת חשיבה מחודשת על יחסה של המדינה אל מהגרי העבודה שבקרבה.

במקום להסתמך על חברות הביטוח הפרטיות, אפשר להבטיח את נגישותם של מהגרי העבודה לשירותי בריאות באמצעות החלת חוק ביטוח בריאות ממלכתי עליהם. אפשר לעשות זאת אף ללא שינוי בחקיקה הקיימת, באמצעות שימוש בסעיף 56 (א) (1) (ד) בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, שמאפשר לשר הבריאות להחילו גם על מי שנמצא בישראל ואינו תושב המדינה.

על מנת לחולל את השינוי הזה נדרשת ההבנה, אותה ביטאה גם השופטת עדנה ארבל בפסיקתה האחרונה בשבתה כשופטת בבית המשפט העליון, כי אסור שנראה במהגרי העבודה, שהגיעו לארץ בהזמנת המדינה ולשם מילוי הצרכים של תושביה, אך ורק אמצעי להגשמת מטרותינו. גם אם הגיעו לכאן למטרה מוגדרת ומסוימת – עבודה – הרי שהגיעו לכאן בני אדם, וככאלה הם אינם מוגדרים על פי התפקיד שאותו הם ממלאים: הם כאן במלוא הוויתם האנושית, ועל כן הם זכאים וראויים לזכויות אדם בסיסיות, לרבות נגישות מלאה לשירותי בריאות ורווחה לכל משך שהותם בארץ. 

 

כתבה: ד"ר זואי גוטצייט, רכזת פרויקטים במחלקת מהגרים וחסרי מעמד, רופאים לזכויות אדם.