אפקטיביות של מדיניות העסקה – האמנם?

כתבו: ד"ר דבורה בלום וד"ר אושרת הוכמן

העדר תעסוקה מהווה את אחד הקשיים המרכזיים עמם מתמודדים מבקשי מקלט ופליטים. תקנות האיחוד האירופאי קובעות כי על כל מדינה לאפשר למבקש מקלט לעבוד לאחר 9 חודשים מיום הגשת בקשת זכאות למעמד פליט, ועד אז על המדינה לספק לו אמצעי קיום הכוללים גם ביטוח רפואי ומקום מגורים. לפי התקנות לא ניתן לאסור על מבקש המקלט לעבוד, אך בידי המדינות הושארה הסמכות לקבוע סייגים לנגישות מלאה (ענפי תעסוקה ומיקום), בהתאם לתנאים השוררים בה.

אמנת האו"ם לפליטים קובעת כי על המדינה לנהוג בפליטים כפי שהיא נוהגת באזרחיה, וחוקי העבודה צריכים להיות מיושמים בכל הקשור ליחסי עובד-מעביד, לשכר, לביטחון סוציאלי וכדומה. בישראל הוחלט להשאיר את מבקשי המקלט תחת הקטגוריה "מצב דמוי פליטות", שאינה ברורה וחד-משמעית לגבי הזכויות הנגזרות ממנה, למעט החובה שלא להחזירם לארצם. כך נוצרה פירצה המאפשרת למדינה שלא להעניק למבקשי המקלט זכויות בסיסיות. פירצה זו מנוצלת עד תום במדיניות המנסה לחסום את כניסת מבקשי המקלט לשוק העבודה המוסדר, ולא מספקת להם תמיכה כלכלית חליפית.

קביעה של מדיניות מקשה, עמומה ומשתנה, כמו זו הנהוגה בישראל, יוצרת בלבול בקרב המעסיקים ומבקשי המקלט כאחד, אך בפועל רוב מבקשי המקלט עובדים כי מן הסתם עליהם לאכול ולשלם שכ"ד. מכאן קצרה הדרך לניצולם על ידי חלק מהמעסיקים שהעמימות נוחה להם, השוק השחור מקבל תאוצה וצומח, בתי החולים מדווחים על חובות אבודים, ושכונות דרום תל אביב ממשיכות לשאת במרבית העול.

ברור כי ממשלת ישראל מודעת להשלכות השליליות של מדיניותה על החברה הישראלית, ועל כן נשאלת השאלה מדוע נמשכים המאמצים לקידום מדיניות זו ואף להחמרתה?

מדינת ישראל נקטה בפעולה משמעותית לעצירת זרם מבקשי המקלט ובנתה גדר הפרדה בגבולה עם מצרים ואכן, זרם ההגירה נפסק. אלא שהמדינה ממשיכה וטוענת כי הגדר לבדה, אינה מספיקה להרתעת מבקשי מקלט פוטנציאליים ולכן ממשיכה, לשם מטרת ההרתעה, להקשיח את תנאי ההעסקה והחיים של מבקשי המקלט - שלהם כבר נתנה אישורי שהייה. בנוסף, קובעי המדיניות טוענים כי יצירת מגבלות להשתלבות בעבודה, נטרול התמריצים הכלכליים והגבלת התנועה והמגורים למתקני שהייה סגורים או סגורים-למחצה, יביאו בסופו של דבר לעזיבה מרצון של מבקשי המקלט שכבר חיים בישראל.

האמנם יש צורך בכל האמצעים הללו לשם הרתעה של מבקשי מקלט פוטנציאליים? האמנם מגבלות התעסוקה מובילות לעזיבה של מבקשי מקלט? האמנם תוביל מדיניות זו להקלה על תושבי דרום ת"א? ספק רב. למבקשי מקלט אין בדרך כלל מגוון אפשרויות לבחור ביניהן. ההגעה דווקא לישראל היא לרוב תוצר של הזדמנויות ומקריות, והדבר נכון במיוחד במקרים בהם הבריחה מהמדינה היא צורך קריטי ומידי. במקרים אלו, השאלה הקובעת והמכריעה היא לא "לאן אני רוצה להגיע", אלא "לאן אני יכול להגיע". והתשובה נמצאת באפשרויות מעברי הגבול. גורמי המשיכה הקשורים לקיומה של קהילה ומשפחה מארץ המוצא, להזדמנויות כלכליות ולמדיניות כלפי מבקשי מקלט, הינם זניחים במקרים אקוטיים אלו. לרוב, הקובע את מדינת היעד עבור מבקש המקלט הוא המבריח המקומי, המחליט על פי אפשרויות הכניסה, ובוודאי לא על פי התנאים במדינה עצמה.

מבקשי המקלט מסודאן נאלצו לברוח באופן בהול עקב סכסוכים, מלחמות אזרחים ורדיפה אישית. מבקשי המקלט מאריתריאה נמלטו ממשטר דיקטטורי, וכך הפכו לתלויים במבריחים שקבעו את נתיב נדידתם. הם הגיעו לישראל, למרות המדיניות הבלתי אוהדת כבר אז, מכיוון שזו המדינה המערבית היחידה שמחויבת לתת להם הגנה, שמעבר הגבול אליה היה פרוץ, והדרך אליה היא יבשתית ופחות מסוכנת מדרך הים לאירופה. מרגע שהגבול נחסם, פסקה כמעט לחלוטין תנועת מבקשי המקלט. הניסיון להסביר את החמרת התנאים למבקשי מקלט בצורך למנוע כניסה עתידית של מבקשי מקלט לתחומי ישראל סותר הן את העובדה האמפירית שזרם מבקשי המקלט נפסק כמעט לחלוטין עם סיום בנייתה של הגדר, והן ממצאים אמפיריים המראים כי השיקול לגבי רוב מבקשי המקלט, ובכללם האריתראים והסודנים, הוא בראש ובראשונה היכולת להיכנס למדינה ולא התנאים בה.

ומה קורה עם יעד הממשלה להגדלת מספר מבקשי המקלט שיחזרו מרצון לארצם? ראשית, נציין כי מדיניות החזרה מרצון שלצידה תמריצים חיוביים ושליליים, קיימת גם בארצות אחרות אך מוגבלת לאותם מבקשי מקלט שבקשתם נדחתה ושניתן להחזירם לארץ מוצאם, ובוודאי לא לאלו הנמצאים בסכנת רדיפה או שעפ"י החוק הבינלאומי אסור להחזירם לארץ מוצאם.

יש להניח שאווירה ציבורית עוינת, בשילוב מגבלות תנועה, דיור ועבודה, מקשות מאד על מבקשי המקלט. אך השאלה היא מה האלטרנטיבה הניצבת בפניהם. בניגוד לאירופה ואמריקה, למבקשי המקלט בישראל אין אפשרות (גם אם לא חוקית) לעבור לארץ אחרת על מנת לחפש חיים טובים יותר, והאפשרות לחזור לארצם טומנת בחובה סכנות קיומיות. בהינתן שהאלטרנטיבה המוצעת להם גרועה מזו הקיימת, והתועלת מהתמריצים הכספיים נמוכה לעין שיעור מעלות הסיכון, נראה שהסבירות שהממשלה תשיג את יעדה מוטלת בספק. מאז הוחל בישום התוכנית לכליאת מבקשי המקלט במתקן "חולות", שחוקיותה מוטלת בספק (ואין אנו מכירים באף מדינה אחרת מצב בו חוזרים וכולאים ללא סיבה אנשים שכבר קיבלו אישור שהייה), יצאו מישראל מעל 5,000 מבקשי מקלט, רובם מסודן. מספר העוזבים מאריתריאה שולי ונמוך יותר למרות שזו הקבוצה הגדולה מבין השתיים בישראל. אך ההחלטה לעזוב בוודאי אינה תוצאה של ההכרח לעבוד "בשחור", בשכר מינימום, וללא זכויות בסיסיות. למדיניות התעסוקה של הממשלה כלפי מבקשי המקלט אין השפעה כלל ועיקר על המוטיבציה של מבקשי המקלט להשתלב, מרצון או מכורח, בתוכניות ל"החזרה מרצון".

המסקנה היא שמדיניות התעסוקה הנוכחית לא משיגה ולא תשיג, את התוצאות שלכאורה להן נועדה (צמצום מספר מבקשי המקלט הנמצאים בישראל), או שהיא מלכתחילה מיותרת (הרתעת מבקשי מקלט פוטנציאליים). אוכלוסיית מבקשי מקלט בסדר גודל של כמה עשרות אלפים תמשיך ככל הנראה להתגורר בישראל בשנים הקרובות, וההשלכות השליליות של המדיניות הנוכחית כלפיהם, המתעלמת מחשיבות שילוב תעסוקתי נכון, והשארתם לחסדי שוק העבודה הלא מוסדר, רק ילכו יתעצמו. ממשלה אחראית חייבת להתנער ממדיניות זו.

מדיניות העסקה בענפים שהישראלים אינם מעוניינים לעבוד בהם, תוך פריסה גאוגרפית נכונה, היא אשר תסייע לפיזור מבקשי המקלט באופן שוויוני יותר בישראל ותפחית את הנטל עמו מתמודדים עיריית תל אביב יפו ותושבי דרום העיר. שילוב מבקשי מקלט בעבודות הזועקות לידיים עובדות, כמו חקלאות או מלונאות, יפחית את הצורך ביבוא עובדים זרים ויצמצם את כלכלת השוק השחור. מבקשי המקלט מצדם ייהנו מתנאי עבודה סבירים תחת פיקוח ממשלתי, ואז גם המיסוי הרגיל יספק הכנסה נאה למדינה (שתחסוך בהזדמנות זו גם את מיליוני השקלים הנשפכים לריק על כליאה ורדיפה של אנשים שכל חטאם הוא רצון לחיי חופש).

מדוע אם כן קובעי המדיניות ממשיכים ומחזקים פעולות שהאפקטיביות רחוקה מהן? האם יתכן והמניע הוא פוליטי? לאומני? גזעני? התקווה היא כמובן שטחו עיניהם מלראות את העובדות. לו באמת הייתה רוצה הממשלה לתת מענה להשלכות החברתיות והכלכליות של שהיית מבקשי המקלט בישראל, הרי שהפתרון מונח לפניה!

 

כתבו:

ד"ר דבורה בלום, מנהלת המכון להגירה ושילוב חברתי במרכז האקדמי רופין.

ד"ר אושרת הוכמן, מרצה וחוקרת במכון להגירה ושילוב חברתי במרכז האקדמי רופין.

 

המאמר מתבסס על המחקר של מלי רייף עם דבורה בלום ואושרת הוכמן "מבקשי המקלט בישראל – מדיניות התעסוקה והשלכותיה" 2014. המחקר המלא מופיע באתר המכון להגירה ושילוב חברתי במרכז האקדמי רופין.