הפינה המשפטית

בשנים האחרונות הגיעו לישראל עשרות אלפי מבקשי מקלט, רובם מאריתריאה וסודן. מבקשי המקלט החיים בישראל נמצאים במצב הישרדותי מתמיד, ללא מעמד מוסדר, ללא גישה למערכת הבריאות והרווחה וללא דרך אמיתית לפרנס את עצמם ואת משפחותיהם. כיום חלקם אף כלואים במתקן "חולות" שבדרום הארץ. על רקע זה, נסקור בפינה הנוכחית ערר שהגישו התוכנית לזכויות פליטים באוניברסיטת תל אביב והמוקד לפליטים ולמהגרים בשמו של מבקש מקלט מאריתריאה, שבקשתו למקלט בישראל נדחתה על-ידי רשות האוכלוסין וההגירה. הערר מהווה הזדמנות לדון באמנת הפליטים, במצב השורר באריתריאה, ובהשוואה בין ישראל למדינות אחרות ביחס לקבלת בקשות למקלט מאריתריאה.

הערר (ערר 1010/14) הוגש ביום 2.6.2014 על-ידי עו"ד ענת בן-דור מהתכנית לזכויות פליטים באוניברסיטת תל-אביב ועו"ד אסף וייצן ממוקד סיוע לפליטים ומהגרים (בעבר מוקד סיוע לעובדים זרים) בשמו של מבקש מקלט אריתראי. המשיבים בערר הם מנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה ויו"ר הוועדה המייעצת לפליטים. הערר הוגש לבית הדין לעררים בירושלים, שנפתח ב-1.6.2014 (שמו של בית הדין בהצעת החוק המקורית היה "בית דין לזרים"). בית הדין, שייעודו לדון בעררים על החלטות של רשויות שונות בישראל בענייני הגירה, כניסה ויציאה מישראל וגירוש מהארץ, נחשב כיום כערכאה ראשונה, ואילו בתי המשפט המנהליים, שעסקו בעררים עד כה, הפכו לערכאה שנייה.

הערר מורכב משני סעדים ומטרתו כפולה. הסעד הראשון מבקש להורות למשיבים להעביר לעורר את כל המסמכים שעמדו לרשותם בדיוניהם בבקשת המקלט שלו ושהיוו בסיס להחלטתם לדחות את בקשתו; הסעד השני והמרכזי מבקש לקבוע שהעורר זכאי למעמד פליט מכוח האמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951, ועל כן מבקש להפוך את החלטת רשות האוכלוסין לדחות את בקשתו למקלט.

העורר הוא אזרח אריתריאי ששירת בצבא הלאומי של ארצו, ועזב את השירות שלא כדין. כפי שנראה בהמשך, דינו של עריק מהשירות הצבאי באריתריאה הוא רדיפה, כליאה, עינויים וברוב המקרים מוות. רשות ההגירה אינה חולקת על כך שהעורר יהיה צפוי לרדיפה אם יוחזר לארצו (ולפיכך המדינה נמנעת מלהרחיק את העורר לאריתריאה), אך מנמקת את דחיית בקשת המקלט שלו בכך שלדבריה לא מתקיים הקשר הסיבתי הנדרש באמנת הפליטים בין הרדיפה שהעורר יהיה צפוי לה אם יוחזר לארצו, לבין אחת מחמש העילות המנויות באמנה (גזע, דת, לאום, חברות בקבוצה חברתית מסוימת או השקפה פוליטית). על רקע זה, מטרתו המרכזית של הערר היא להוכיח קשר סיבתי בין הרדיפה שהעורר יהיה צפוי לה בארצו לבין אחת מחמש עילות האמנה: זאת מאחר שהשלטון באריתריאה מתייחס לאדם שעזב את המדינה בהיותו בשירות צבאי פעיל כמתנגד לשלטון וכבוגד, ומכאן שמדובר בעילה של דעה פוליטית מיוחסת (Imputed political opinion).

 

על אמנת הפליטים

אמנת הפליטים, שעליה חתומה מדינת ישראל, בשילוב הפרוטוקול המשלים מ- 1967 (אליו גם כן הצטרפה ישראל), מגדירה "פליט" בסעיף 1A(2) באופן הבא:

“Any person who […] owing to a well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country.”

בהתאם לזאת, הדרישות (המצטברות) שעל מבקש מעמד הפליט למלא הן:

א. הוא נמצא מחוץ למדינת אזרחותו;

ב. קיים חשש מבוסס היטב (well-founded fear) לרדיפה בארצו;

ג. הרדיפה קשורה בקשר סיבתי לאחד מחמשת הבסיסים המנויים באמנה, והם: גזע, דת, לאום, חברות בקבוצה חברתית מסוימת או השקפה פוליטית.

על מנת להבין את הרקע להגעתם לישראל של מבקשי מקלט מאריתריאה, יש קודם להכיר את המשטר הקיים במדינה בעשרים השנים האחרונות. על-פי דוח מחלקת המדינה האמריקאית משנת 2013, אריתריאה מוגדרת כמדינה בעלת משטר אוטוריטטיבי ריכוזי. מאז קבלת עצמאותה בשנת 1993 לא נערכו בחירות באריתריאה, ושולטת בה מפלגת PEDJ, שהיא המפלגה היחידה במדינה. כמו כן, זכויות רבות המובטחות בחוקה האריתריאית אינן מתקיימות. לדוגמה, חופש ההתאספות מוגבל, וחופש הביטוי מוגבל בצורה קיצונית. למעשה, הממשלה כלל אינה מתירה למתוח ביקורת על מדיניותה בפורומים פרטיים או ציבוריים. הממשלה באריתריאה שולטת בכל אמצעי התקשורת, ועיתונאים רבים נתונים במעצר; כבר שש שנים ברציפות שאריתריאה מדורגת במקום האחרון במדד חופש העיתונות בעולם (כפי שפרסם ארגון Reporters without Borders). נוסף על כך, כל מוסדות החינוך נמצאים תחת פיקוח ממשלתי הדוק. האוניברסיטה היחידה במדינה, אוניברסיטת אסמרה, נסגרה בשנת 2006 ורבים מן הסטודנטים שלמדו בה נעצרו.

בנוסף לזאת, דוח מחלקת המדינה האמריקאית מונה שורה של הפרות זכויות אדם שכיחות באריתריאה, ובהן הרג לא-חוקי על-ידי כוחות הביטחון, עינויים, תנאי כליאה קשים, מעצרים שלעתים מסתיימים במות העצורים, אכיפת שירות לאומי לזמן בלתי-קצוב, העלמת מתנגדים פוליטיים, מעצרים שרירותיים (לרבות של עריקים ומשתמטים מגיוס), התערבות ממשלתית ברשות השופטת ועוד. הדוח אף מציין כי כוחות הביטחון והממשלה באריתריאה פועלים תוך חסינות  מוחלטת.

על-פי הדיווח מהתכנסותה של מועצת זכויות האדם של האו"ם ב-5.7.2012, השירות "הצבאי" וה"לאומי" באריתריאה כוללים עבודות כפייה, לרבות העבדתם של מגויסים וקטינים במכרות לתקופות בלתי-קצובות בזמן. במקביל, המדינה מפעילה מדיניות "ירי כדי להרוג" בגבולותיה, כדי למנוע בריחה של אזרחים. אלו שבכל זאת מנסים לערוק מהשירות הכפוי, כמו גם בני משפחותיהם, חשופים לעינויים ולעונשים בלתי-אנושיים.

עקב זאת, אין אפשרות אמיתית לעזוב את אריתריאה כחוק. בכדי לעזוב את המדינה יש צורך לקבל בנוסף לדרכון גם ויזת יציאה, אולם בפועל הממשלה אינה מנפיקה דרכונים או ויזות יציאה לגברים בין הגילאים 54-18 ולנשים בין הגילאים 47-18 (דוח מחלקת המדינה האמריקאית, עמ' 13). גם ילדים צעירים לא מקבלים אשרות יציאה, בתואנה שאם יצאו מהמדינה בוודאי ישתמטו מגיוס.

 

הסעד המשפטי הראשון: זכאותו של העורר לקבל לידיו את כל החומר ששימש בסיס להחלטת המשיבים בעניינו

כאמור, הסעד הראשון בערר הוא כי בית הדין יורה לרשות ההגירה לחשוף בפני העורר את כל המידע ששימש אותה בעת בחינת בקשת המקלט שלו. עורכי הדין בן-דור ו-וייצן מצביעים על כך שבית המשפט העליון עמד בעבר על החובה להקפיד "הקפדה יתרה" על הזכויות הדיוניות של מבקשי המקלט במסגרת הליכי המקלט, שהרי בהליכים מסוג זה מוטלות על הכף זכויות האדם הגרעיניות והבסיסיות ביותר, כדוגמת הזכות לחיים, לחירות ולהגנה מפני רדיפה (עע"מ 8675/11 טדסה נגד יחידת הטיפול במבקשי מקלט). כמו כן, הם מזכירים כי נקבע בעבר שההגנה על הזכויות הדיוניות הבסיסיות של צדק טבעי, זכות שימוע וזכות טיעון אינה מוגבלת לאזרחי ישראל או לתושביה בלבד, והיא נתונה גם לזרים בהליכים שעורכות הרשויות בעניינם (עע"מ 1038/08 מדינת ישראל נ' געאביץ).

מעבר לפגיעה הנובעת מאי-חשיפת המידע שהוביל להחלטה לדחות את בקשת המקלט, עורכי הדין מצביעים גם על כך ש"חוות הדעת בבקשת מקלט" שערכה הילה סלומון מהיחידה לטיפול במבקשי מקלט לא כללה ניתוח עצמאי, אלא נסמכה על חוות הדעת שכתב עו"ד דניאל סלומון, היועץ המשפטי לרשות האוכלוסין וההגירה, בעניינו של העורר. זו האחרונה אינה מתייחסת לפרטי המקרה הספציפי, אלא מסתמכת על עמדתה העקרונית של הוועדה המייעצת לפליטים.

 

הסעד המשפטי השני: זכאותו של העורר למעמד פליט מכוח אמנת הפליטים

הסעד המשפטי השני, שהוא מטרתו העיקרית של הערר, מבקש להצביע על קשר סיבתי בין העילות המצוינות באמנה לבין הרדיפה הצפויה לעותר במדינתו. המשיבים, שדחו את בקשת המקלט, סבורים כאמור כי קשר סיבתי זה אינו קיים. נגד זאת נטען בערר שהסיבה לרדיפה הצפויה לעורר אם יוחזר לארצו היא דעתו הפוליטית, הדעה הפוליטית שתייחס לו ממשלת אריתריאה בגין עריקתו משירות צבאי פעיל, בגין יציאתו את הארץ שלא כדין, או בגין שילוב של השניים.

משמעותו של קשר סיבתי זה עבור העורר היא שהסכנה הצפויה לו אם יוחזר לארצו אינה בגדר גורל אכזר ועיוור, אלא נובעת מרדיפה פוליטית מכוונת מטעם השלטונות בארצו, וזאת עקב המטען האידיאולוגי והפוליטי שהממשלה האריתריאית מייחסת הן להימלטות מהשירות הלאומי והן ליציאה שלא כדין מהמדינה. עורכי הדין מציינים כי גורם סיכון נוסף המגדיל את החשש לשלומו של העורר הוא העובדה שנתפס בעבר בשעה שניסה לעזוב את אריתריאה, נעצר למשך שנתיים ימים ועונה במהלך תקופה זו. במילים אחרות, העורר כבר "סומן" על-ידי ממשלת אריתריאה כאזרח שאינו נאמן ואינו מציית לאינדוקטרינציה השלטת; ניתן להניח כי עזיבתו את המדינה לאחר שהיה אמור כבר "ללמוד את הלקח" תגרום לענישה חמורה יותר בפעם הבאה.

לחיזוק טענתם משווים עורכי הדין את פועלה של מדינת ישראל בבחינת בקשות למקלט של אזרחי אריתריאה אל מול מדינות אחרות. השוואה זו מלמדת על פער עצום בין ההכרה במבקשי מקלט אריתריאים כפליטים לפי אמנת הפליטים בעולם, לבין הדחייה הגורפת שלהם בישראל. לפי נתונים שמסרה רשות ההגירה, עד לראשית חודש מרץ 2014 נבחנו כ-400 בקשות למקלט של אזרחי אריתריאה (מתוך כתב התשובה של המדינה בבג"ץ 8425/13 גברסלאסי ואח' נגד הכנסת, בסעיף 15) מתוכם הוכרו רק שני אנשים כפליטים. משמעות הדבר ששיעור ההכרה באזרחי אריתריאה כפליטים (לפי אמנת הפליטים) בישראל עומד על 0.5% בלבד. לשם השוואה מובאים בטבלה הבאה נתונים שפרסמה נציבות האו"ם לפליטים על ההחלטות שנתקבלו בשנת 2012 בשורה של מדינות ביחס לבקשות המקלט של אזרחי אריתריאה:

 

מדינה

מס' החלטות שנתקבלו בשנת 2012

מס' המבקשים שהוכרו כפליטים

נדחו

מעמד אחר

שיעור ההכרה כפליטים

קנדה

175

154

17

 

90.1

צרפת ערכאה 1

650

250

92

132

558

113

14.2

52.8

ערעור מנהלי

גרמניה

358

204

38

35

73.6

שוויצריה

2110

1332

24

214

84.8

בריטניה

769

617

81

7

87.5

ארצות הברית

405

311

47

86.9

 

לסיכום, עורכי הדין פונים לבית הדין בבקשה שיקבע כי העורר זכאי למעמד של פליט, מאחר ואין מחלוקת על הרדיפה לה צפוי העורר אם יוחזר למדינתו, הכוללת בין השאר מעצר שאינו מוגבל בזמן וללא משפט, תנאי כליאה בלתי-אנושיים, וכן עינויים. ומאחר והפגיעה החמורה הצפויה לו אינה תוצאה של גחמה שרירותית אלא נובעת מכך שממשלת אריתריאה תראה בו מתנגד פוליטי שיש להענישו ככזה. הענישה, המונעת משיקולים פוליטיים מובהקים, ועמדתו של העורר אשר עזב את ארצו בשל התנגדותו להמשיך ולהיות נתון תחת שעבוד נצחי, ממלאות אחר הקשר הסיבתי הנדרש לצורך ההכרה בו כפליט, לפי משמעות המונח כפי שהוא מוגדר באמנת הפליטים.

טרם התקבלה החלטה בערר. בינתיים מצטרף העורר לעשרות אלפי מבקשי מקלט שחיים בישראל מרגע לרגע, בלי לדעת מה טומן בחובו המחר והאם, אם בכלל, יזכו להגנה אותה הם מבקשים.